新冠肺炎疫情爆发以来，全球经济陷入衰退，各国经济加速下行，国际局势发生剧烈变化，全球产业链格局加速重构。为此，党中央提出“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”，为我国提高产业基础能力，提升产业链供应链现代化水平提供了新的发展思路和战略机遇。2021年两会期间，多位代表委员建议以“双循环”谋局“十四五”，在我国全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期，也是国内产业转型升级的关键期，保产业链供应链稳定，打通国内国际双循环，重塑经济发展新格局，激发增长新动能势在必行。

一、产业链供应链稳定面临的新形势

当今世界处于百年未有之大变局，新冠肺炎爆发以来，我国的疫情防控和复工复产走在世界前列，经济持续复苏。但在全球制造业生产流通严重受挫的同时，我国产业链供应链风险也集中凸显，主要行业不同程度受到冲击，部分对外依存度高的“两头在外”行业出现供应紧张。当前我国产业链供应链稳定面临的新形势呈三个特点：一是遏制在加大，贸易保护主义政策抬头，国内部分领军高新技术产业受到持续遏制打压，一些产业链上的龙头企业被列入实体清单。二是追赶在加快，劳动密集型产业向印度、越南、马来西亚等劳动力成本较低的国家转移，部分产业链可控能力降低，我国原有的人力资源比较优势在弱化，“人口红利”低成本依赖性强的传统制造业受到严重冲击。三是竞争在加剧，主要发达国家围绕5G、物联网、人工智能大数据、区块链、量子科技等新一代信息技术领域加大战略布局，数字经济领域产业竞争博弈加剧。

二、产业链供应链稳定面临的挑战

从供给角度看，我国产业链供应链存在对外依存度过高的风险。整体创新能力不足的情况依然存在，关键核心零部件和技术国内无法保障供应，大多依赖国外进口。部分产业和领域存在核心技术缺失、产业转移导致产业链空心化的风险，核心装备（高端芯片）关键零部件仅能从国外进口，对外依赖度较高。

从产业链控制能力看，与发达国家相比仍有较大差距。随着促进产业技术改造升级和人工智能、工业互联网等一系列政策落地实施，我国产业技术创新已从跟跑进入并跑、领跑并存的阶段但这主要得益于超大的规模体量，产业链和供应链主导能力仍然较弱，特别是缺少具有核心竞争力和全球资源整合能力的大型跨国企业，以及对流通渠道具有充分掌控力的供应商。

从要素配置效率看，产业链协同能力仍有较大提升空间。目前，我国创新协同机制尚未健全，制约产业链供应链整体水平提升。特别是制造业中存在着上下游合作不够紧密、协同研发动力不足问题。一方面，先进制造业、现代服务业融合发展局面尚未形成。另一方面，金融资本、创新资源、产业发展之间的屏障需要进一步打通。据人民银行统计，2019年我国供应链金融规模约15万亿元，其中应收账款占绝对比重，面向再生产的供应链金融产品在种类和规模上几乎为零。

从产业链、价值链结构看，我国仍处于中低端。近年来，我国产品出口结构逐渐由低端产品向中高端附加值产品转变，但产业整体来看，产业集中度依然不高，部分领域产品附加值偏低，高端产品国际市场份额占有率偏低，品牌效应不强。很多产业处在价值链中低端，高端产业低端化现象明显，国际竞争力不强。

三、以保产业链供应链稳定促进双循环发展新格局的政策建议

在疫情后我国有序开展了一系列复工复产举措，产业链运转逐渐畅通，也为维护全球产业链稳定贡献了重要力量。面对外部环境变化和疫情冲击，畅通产业链“内循环”是关键举措，同时也要充分利用好国际循环。“双循环”是相互促进、相互依存的关系。国内循环需要囯际循环的支撑、保障才能良性运行，内循环的畅通、壮大，将拓展带动外循环发展。

（一）以强化顶层设计、统筹规划为指引，完善产业链供应链安全保障体系。

一是摸清底数，查找问题。梳理现有支持产业链供应链的政策，全面掌握产业链供应链存在的问题、薄弱环节和制约瓶颈，提高政策制定的针对性和有效性。二是加强顶层设计，确定具有超大规模市场内需潜力且能够满足国家扩大内需战略要求的行业和领域，制定出相关产业链和供应链清单。三是建立产业链供应链安全预警机制和监测平台。建立贸易壁垒预警以及快速反应机制，实时监测我国企业出口数量、价格等情况，密切关注国外针对我国设置的贸易壁垒情况，避免不必要的贸易摩擦。四是提高企业产业链安全意识。鼓励和引导企业在生产和经营过程中加强产业链和供应链备份能力建设，提高企业的稳链、固链能力。

（二）以促进各类要素在国内市场自由流动为改革重点，畅通要素流动和提高资源配置效率。

一是持续深化“放管服”改革，加快完善市场体系和营造公平竞争环境。落实、落细降低交易成本、流通成本、融资成本的政策措施。提高各类要素资源在双循环发展中配置效率，促进资源流向关键核心领域。二是要围绕重点产业链、龙头企业、重大投资项目，采用更加市场化的机制强化产业链薄弱或缺失环节，打通梗阻和堵点，发挥牵引作用，以大带小、以点带面，推动产业链全链条协同。三是加强要素保障，确保市场主体创新活力充沛，主动向“专、精、特、新”方向发展，支撑经济尽快完成新旧动能转换；充分运用混合所有制经济形式，引导支持建立产业链和供应链的上下游关系，从体制机制上保障关乎国计民生的产业链和供应链的稳定，四是扩大内需，提振消费，组织开展新型消费试点城市建设，促进新业态新产业健康发展。促进产业链供应链循环，充分发挥我国巨大市场规模优势，积极培育和拓展消费新增长点，以国内大循环带动产业链内循环。

（三）以新型举国体制优势，完善科技创新机制，全面提升产业基础高级化和产业链集约化现代化水平。

一是统筹创新资源整体布局，避免重复建设和低效建设。深化科技创新攻关机制改革，完善科技创新攻关“赛马”机制。以需求为导向，加强科研院所、上下游产业链企业协同创新，形成科技攻关合力。统筹基础研究和应用科学研究，夯实科技创新基础能力。二是以应用促创新。完善政府采购和首台（套）首版（批）保险补偿政策，把关键产业链条中软硬件产品和服务纳入采购目录。优化财政、金融支持政策，引导更多社会资本有序投入关键“卡脖子”领域产业链创新发展。三是聚焦需求，重点突破。选择一批反映消费新趋势的核心、关键及共性技术，加快研发和推广。同时，打造高端、品牌化、国际化的专业性服务机构，引导市场主体由低附加值服务向个性化定制、综合解决方案等高附加值服务转型。

（四）以深化国际合作，全方位参与重要产业领域际技术标准、行业规则为重点，着力提高对外扩大开放水平。

一是要深化对外开放和国际协作，协同各国实施稳健有力的财政和货币政策，加强金融监管，维持汇率稳定，为产业链稳定保驾护航。二是优化营商环境，积极吸引外资、留住外资，预防外资企业外迁带来的产业链供应链风险。三是针对不同国家构建差异化合作方案，增进产业投资和研发创新合作，采取共同措施减免关税、取消壁垒，确保供应链通畅。四是进一步健全产业生态，依托市场规模优势吸引国际合作，实施扩大内需战略，以高水平对外开放推动经济高质量发展。

作者：

徐照宜，金融学博士；

龙海波，国务院发展研究中心研究员。